健全地方财政收入体系刻不容缓

作者:文∣本刊记者 郑嘉璐 来源:南风窗 日期:2018-03-06 收藏
  在外界的长久期盼中,央地财政体制改革终于迈出了重大步伐。今年2月,国务院发布了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》(以下简称《方案》)。《方案》理清了中央和地方共同承担的8大类18项基本公共服务财政事权,长久以来,中央和地方财政部分事权不清晰,相互推诿、扯皮的问题将随着该方案的实施得以一定的解决。
  同样重要的是,《方案》规定了这些公共服务事项的央地分担比例,中央财政将承担起很大一部分支出责任。在地方财政普遍困难的当下,这一改革方案的出台有着特别的意义。
  让我们来回顾一条新闻。今年年初,中国不少省市接连主动曝光财政数据的造假行为。内蒙古、天津滨海新区、包头等地先后自曝家丑,承认GDP、财政收入等地方核心数据存在水分。其中,天津滨海新区2016年的地区生产总值由此前的一万亿元调整至6654亿元,挤水幅度高达33%。而早在2017年初,辽宁就已承认经济数据存在水分。
  各地自揭伤疤的原因很复杂,有经济发展更加注重质量、而不再单纯追求速度的影响;也有地区生产总值统一核算改革带来的压力,毕竟从2019年起,省一级GDP数据将由国家统计局统一核算,数据造假早晚会被发现。
  但一个不可忽视的事实是,承认数据注水的省市有一个共同的特点:过去经济增长依靠投资驱动,政府举债规模普遍偏高。例如辽宁和内蒙古2016年的地方政府负债率分别达38%和31%,位居全国前列,如果算上隐性债务,这个数字还会更大。随着中国经济下行,地方财政的收支缺口不断加大,高额的债务利息让地方财政举步维艰,无力维持数据的虚增。可以说,多地主动挤水分也是地方财政压力大的表现。
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收支缺口
  众所周知,地方债务是当前地方政府最头疼的问题之一,也是外界对中国金融风险最大的担忧。地方债务的形成,一方面是由于地方官员为了提升GDP、彰显政绩而大搞开发,盲目融资;另一方面则是因为地方政府在推动经济发展过程中面临着预算内财政缺口。许多地方财政沦为“吃饭财政”,单是维持工资和民生方面的支出就已捉襟见肘,不借债便没钱搞建设。
  其实,地方财政缺口已经长期存在,这是由“分税制”这一财政管理体制决定的。1994年“分税制”改革后,税收权力向中央财政集中。中央税收收入高,事权小;而地方承担了繁重的基础设施建设、教育、环境等职责,其有限的税收收入难以覆盖庞大的事权,只能通过土地出让金、行政事业性收费、罚没收入等非税收入弥补财政缺口。
  近些年,中国经济进入“新常态”,税收增速伴随企业利润率一同下滑,这让地方政府的收支矛盾变得更加突出。国家统计局公布的数据显示,近些年,国家财政收入增速持续放缓,由2011年的25%一路下跌至2016年的4.5%,直到2017年才稍有好转,回升至7.4%。
  因为税收总体下行,地方政府面临着一个相对缩小的蛋糕;同时,“营改增”等税制改革使地方政府分到的小蛋糕比例还在降低。“营改增”之前,营业税作为地税收入直接纳入地方财政,大概占到地方一般预算收入的14;增值税则作为分享税,有75%上划中央。“营改增”全面施行之后,营业税完全转化为增值税,为了保持地方与中央财力格局总体不变,国务院为“营改增”提供了两到三年的过渡期,期间增值税由央地五五分成。但“营改增”全面施行以来,中央政府的财力增加快于地方政府,增值税“对半分”的分配比例还是让地方财政“吃了亏”。
  与“营改增”类似,对政府收费的清理整治也是中国“正税清费”政策的一部分。作为税收的辅助,行政事业性收费是地方财政收入的重要来源之一。但由于此前监管不严,这些收费大多法治化程度不高,很多都属于乱收费或变相乱收费。政府开始清理、整治这些不合理的收费后,可以看到地方行政事业性收费收入从2015年起明显下降。因为收费的主体大多是地方政府,所以下降的这部分收入也大都减在了地方财政账上。
  长远来看,“营改增”、减免收费等“正税清费”措施能减轻企业负担,激发市场活力,做大税基将带动财政收入。但在短期内,为企业减税也就意味着让政府减收,地方财政承担了不小的压力。
  地方政府的收入增速明显减缓,而支出却在刚性增加。这是因为中国的财政支出结构偏向民生领域建设。正在推动的城镇化,将把大量的流动劳动力转化为城市居民,为这些新增市民提供基本公共服务必然需要高额的民生支出。与此同时,中国经济还处在结构调整与改革转型期,为保持经济中高速发展,经济建设方面的财政支出也不能减少。
  财政收支缺口的不断加大,逼迫政府通过借债来维持发展,这在财政数据上表现为赤字的连年增长。由于县市级政府没有独立发行地方债的权限,他们更倾向城投债等灵活的隐性债务。这些债务的利息成本很高,年利率大多在8%以上,借贷期限又集中在三到五年,因此很快就要面对高额的本息还款。
  过去,地方政府可以通过卖地获取土地出让金弥补部分财政缺口,归还债务利息。但是伴随着房地产市场的局部降温和三四线城市去库存,卖地收入难以持续高增长,土地财政对收支缺口的弥补作用越来越小。
  在这样的背景下,一些地方政府背负着巨大的偿债压力,地方财政举步维艰。要化解地方财政面临的困局,迫切需要健全地方收入体系, 扩充地方税源,从制度上形成稳定的地方政府收入预期
央地的事权与财权
  原财政部部长楼继伟曾经说过,当前政府间在事权分配上存在的最大问题是政府间职责不明确,许多应该由中央负责的事务交给了地方处理,如国际界河的保护、跨流域大江大河的治理、跨地区污染的防治等等。
  央地事权、财权划分不合理在数据上也有直观的体现:在中国的财政预算内支出中,中央政府与地方政府支出的相对比大概是 1585,这说明大量公共事务是由地方政府承担的,中央政府仅在外交、国防、金融监管支出等少数领域的支出明显高于地方政府。 以2017年的财政收支情况为例,中央财政收入在全国财政收入中的占比是47%,支出仅占15%。
  今年2月出台的改革方案就是为了解决这个问题。《方案》规定,义务教育、基本养老保险、基本住房保障等八大类18项基本公共服务事项,将纳入中央与地方共同财政事权范围。换句话说,从2019年1月1日方案实施起,中央将与地方共同承担这些公共服务事项的开支。由于上述基本公共服务领域是地方财政支出中占比最大的一部分,而且都是刚性支出,中央财政的分担将极大地减轻地方政府的支出压力,缓解地方财政困难。
  《方案》还公布了具体的支出责任和分担方式,不同省份的财力、社会发展情况不一样,中央财政分担的比例也不同。以城乡居民基本医疗保险补助一项为例,处在第一档的内蒙古可以获得中央80%的支出分担,而对于第三档的辽宁和第五档的北京,中央则分别分担支出的50%和10%。对于经济发展相对滞后,财政压力大的省份,这种分档分担的方式自然是福音。
  事权的再分配只是财税改革的一个方面,中央与地方的财权划分同样值得重视。如前文所述,央地“五五分成”的增值税分享比例实际会减少地方政府的财政收入,拉大央地财政收入差距。对于增值税究竟应该怎么分配的问题,国家行政学院经济学部教授冯俏彬认为,增值税作为流动性强、与经济活动联系密切且关系到国内统一市场建设的税种,并不适合由地方和中央分享,而应作为完全的中央税。由此形成的地方财政缺口要由中央一般转移支付来填补,即中央财政根据各地人口数量、辖区面积等一系列因素,用一般转移支付来分配税收。
  这样一来,地方政府可能会对中央转移支付的稳定性、沟通协调成本存在担忧,一旦各地为了多获取转移支付,形成地域间恶性竞争,恐怕会拉低转移支付的效率。这就需要提前出台规范、公开、约束性强的转移支付规定或转移支付法,解决当前一般转移支付专项化、专项转移支付领碎化的问题,保证转移支付的公平与效率。
  增值税全部划归中央的最大好处,是切断地方政府发展经济与取得税收之间过于强烈的联系,逼迫它们把心思放在当地公共产品和公共服务上。在现行的财税体制下,纳税人主要是企业,地方政府为保持 GDP 和税收收入的增长,更愿意为辖区企业而非居民提供服务和保护。地方财政与增值税脱钩以后,招商引资、发展资本密集型产业不再为地方带来高额收入,地方政府可以更多服务于辖区居民,只是这种转型还需要新的地方税源加以引导。
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地方税
  在健全的地方收入体系中,中央转移支付和地方税应该是地方财政最主要的两块收入。其中地方税能调动地方政府的积极性,也决定了地方政府的职能偏重,在政府职能转型中发挥着指挥棒的作用。随着营业税全面被增值税取代,地方财政迫切需要找到新的主体税种,培育地方税源。
  冯俏彬说,适合作为地方税的,主要是那些税基不易流动、与当地公民服务有着密切关联的税种,比如资源税、环保税、消费税和房产税。目前,资源税、环保税已经基本改革到位,消费税改革也已走上正轨。未来,房产税将成为地方税改革的最大看点。
  房产税一直是学界倡导的地方税种,十九大以来官方也在频繁释放开征信号。财政部部长肖捷曾在《人民日报》上撰文说,要按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则,推进房地产税立法和实施。力争在2019年完成全部立法程序,2020年完成“落实税收法定原则”的改革任务。也就是说,房产税有望在两三年内开征。
  为什么从学界到官方都在推动房产税的落地?房产税具有征税对象区域性和征税来源稳定的特点,是很好的地方税源;更重要的是,房产税的计税依据来自房产评估价值,而房价与地方政府提供的公共服务密切相关,因此房产税有着很强的受益税性质。居民在某区域购置房产并缴纳房产税,地方政府将税款主要用于本区域的公共设施和公共服务改善,居民的缴税数量与享受的公共服务相对应, 这能促使地方政府提供更好的公共服务,也可以提高纳税人对于房产税的认可程度。 在中国地方政府职能转型和财政紧缺的大背景下,房产税确实是一剂良药。
  但是,从当前中国国情来看,房产税在征税范围、房产价值、税率等问题上还存在诸多难解之处, 民众预期与政府预期有很大的错位。 举例来说,房产估价直接关系到税收的多少,关系到纳税人税负和政府税收收入,必须找到一个双方都认同的评估机构来对房价进行评估,那么这项工作应该由谁承担呢 此外,房产税是直接税,相当于从老百姓兜里直接收钱,税负痛感强烈,征税的阻力也就比较大。
  理清央地事权,扩充地方税源,再辅以合理的行政收费、基金,以及受到严格规制的地方债、PPP项目,一个健全的地方收入体系才是帮助地方财政走出困境,健康运转的关键。
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